無(wú)論從哪個(gè)角度看，今天中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的重要性是不言自明的，也就是中國(guó)說(shuō)的“五、六、七、八、九”，即民營(yíng)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了中國(guó)50%以上的稅收，60%以上的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量。在世界500強(qiáng)企業(yè)中，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)由2010年的一家增加到2018年的28家。
但同時(shí)，在數(shù)字上如此重要的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)似乎仍然極其脆弱。一有風(fēng)吹草動(dòng)，民營(yíng)企業(yè)就變得極其不安。今天世界地緣政治劇變，各國(guó)企業(yè)面臨巨大的不確定性。越來(lái)越多的政府轉(zhuǎn)向內(nèi)部?jī)?yōu)先的發(fā)展政策，希望在把握不定的國(guó)際環(huán)境下實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展。因此，各國(guó)政府也在努力改善內(nèi)部經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
從原則上說(shuō)，中國(guó)也是如此。中國(guó)歷屆領(lǐng)導(dǎo)人一直強(qiáng)調(diào)，中國(guó)對(duì)世界的最大貢獻(xiàn)在于內(nèi)部的可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)的上述重要性，中國(guó)也更為迫切地必須改變民營(yíng)企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境。不過(guò)，事實(shí)上并非如此。近年來(lái)，內(nèi)部環(huán)境的變化對(duì)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生越來(lái)越大的壓力，構(gòu)成了越來(lái)越大的不確定性。
就內(nèi)部環(huán)境而言，民營(yíng)企業(yè)到底面臨怎樣的挑戰(zhàn)？政府又如何作為來(lái)幫助民營(yíng)企業(yè)應(yīng)付這些挑戰(zhàn)？政府有哪些方面可以繼續(xù)檢討自身的不足，以改善民營(yíng)企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境呢？
民營(yíng)企業(yè)有法制保障
正如在其他任何國(guó)家，營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。不過(guò)，在中國(guó)的特殊環(huán)境里，人們?cè)谟懻撨@個(gè)問(wèn)題時(shí)至少必須思考如下幾個(gè)方面的問(wèn)題，包括意識(shí)形態(tài)傾向性、法治環(huán)境、國(guó)有與民營(yíng)企業(yè)之間的利益沖突、政府的改革及其政策偏好。
自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，執(zhí)政黨也與時(shí)俱進(jìn)，已經(jīng)從憲法和意識(shí)形態(tài)各個(gè)層面賦予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)合法性。無(wú)論是民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)、民營(yíng)企業(yè)家的財(cái)產(chǎn)，還是個(gè)人身份，都有各種法制和制度的保障。在各國(guó)，以基于憲法的制度保障是最為基礎(chǔ)和有效的保障。為什么有了憲法上的保障，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)家還面臨多方面的不確定性呢？
一種主流解釋就是中國(guó)的法治程度低。法治程度低表現(xiàn)在多方面，包括：一、很多領(lǐng)域法律仍然缺位，無(wú)法可依；二、法律缺少細(xì)節(jié)，法律猶如政策，缺少可行性；三、有法不依，盡管有法律，但沒(méi)有人執(zhí)行，或者執(zhí)行者不夠?qū)I(yè)；四、遇到各種阻力，一些法律很難執(zhí)行下去，甚至執(zhí)行不下去。
這種解釋當(dāng)然沒(méi)有錯(cuò)。問(wèn)題在于法治建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的事業(yè)，不可能一蹴而就。即使在西方，近代法治系統(tǒng)的確立也經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史，且不說(shuō)其還有古希臘和羅馬的法律傳統(tǒng)。中國(guó)文化本來(lái)就缺失西方那樣的法制文化，盡管改革開(kāi)放以來(lái)一直在努力建設(shè)法治，但一個(gè)完善的法治體系的建設(shè)會(huì)是漫長(zhǎng)的。法治并不僅僅意味著一套完整的法律制度的存在，更重要的是全體國(guó)民（包括執(zhí)政者和人民）對(duì)法律及其精神的認(rèn)同。
就對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的影響來(lái)說(shuō)，法律的確重要，但更為重要的是意識(shí)形態(tài)“風(fēng)向”。在一些人那里，法律競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)根深蒂固的意識(shí)形態(tài)，非常不利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的左的意識(shí)形態(tài)經(jīng)常回歸，導(dǎo)致民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的恐慌。實(shí)際上，在1992年中共十四大確立的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，已經(jīng)賦予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)的合法性。
從經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，中國(guó)也已經(jīng)形成名副其實(shí)的混合經(jīng)濟(jì)體。然而，一旦左的意識(shí)形態(tài)回歸，民營(yíng)企業(yè)就躁動(dòng)不安。例如，前段時(shí)間中國(guó)甚至出現(xiàn)了“民營(yíng)企業(yè)還有存在的必要嗎？”的討論，有關(guān)方面沒(méi)有及時(shí)給予正確的引導(dǎo)，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的恐懼。最終，中共總書(shū)記習(xí)近平幾次親自出面安撫民營(yíng)企業(yè)，事情才算平靜下來(lái)。
民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為什么對(duì)意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向具有如此敏感性？這也不難理解。中國(guó)改革開(kāi)放前所秉持的意識(shí)形態(tài)，不僅沒(méi)有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法性，而且從長(zhǎng)期看，私有經(jīng)濟(jì)是要被消滅的對(duì)象。改革開(kāi)放前很長(zhǎng)時(shí)間對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策和實(shí)踐，很多民營(yíng)企業(yè)家記憶猶新。在一些人的意識(shí)里，民營(yíng)企業(yè)只是政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種臨時(shí)手段，而非永恒的常態(tài)。
很顯然，他們并沒(méi)有從憲法和法律的層面來(lái)理解民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法性，而是從以往舊的意識(shí)形態(tài)的角度來(lái)看問(wèn)題。不過(guò)，這也的確說(shuō)明了一個(gè)重要問(wèn)題，那就是憲法、法律和意識(shí)形態(tài)之間仍然存在著不一致性。
公私伙伴關(guān)系面臨挑戰(zhàn)
再者，混合經(jīng)濟(jì)在實(shí)際操作層面存在諸多問(wèn)題，尤其是產(chǎn)權(quán)和邊界的不明確性。從結(jié)構(gòu)上說(shuō)，中國(guó)的混合經(jīng)濟(jì)體由頂層國(guó)有資本、底層民營(yíng)資本，以及國(guó)家和大型民營(yíng)企業(yè)互動(dòng)的中間層組成。中國(guó)近代有三類(lèi)企業(yè)之分，即官辦、官督商辦、商辦，轉(zhuǎn)換成今天的術(shù)語(yǔ)，即國(guó)有資本企業(yè)、國(guó)有和民營(yíng)混合資本企業(yè)、民營(yíng)資本企業(yè)。其中，國(guó)有資本和民營(yíng)資本這兩層產(chǎn)權(quán)明確。
盡管這兩層各有各的問(wèn)題，但因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)清晰，問(wèn)題是內(nèi)部的。中間層最容易出問(wèn)題。近代，稱(chēng)這類(lèi)企業(yè)為“官督商辦”，其政策思路是明確的，但在實(shí)際操作過(guò)程中問(wèn)題層出不窮，最后不了了之。
今天這類(lèi)企業(yè)在進(jìn)行“公私伙伴關(guān)系”（PPP）的改革。但從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這一改革并不容易，因?yàn)槠渲须[含諸多不可避免的矛盾。公私伙伴關(guān)系在西方很普遍，也比較容易執(zhí)行，這是因?yàn)樵谖鞣疆a(chǎn)權(quán)概念清晰，并且有法治作為保障，執(zhí)行起來(lái)不難。在中國(guó)，這種關(guān)系很容易變形。
盡管有關(guān)部門(mén)也一直在強(qiáng)調(diào)政府在處理國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)關(guān)系過(guò)程中的中立性，在法律上也可以規(guī)定兩者的平等性質(zhì)，但在實(shí)際執(zhí)行層面很難做到。很顯然，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的政治地位不同，所能得到的各方面支持（從政策到金融）也不是任何民營(yíng)企業(yè)所能比擬的，所以很難做到在法律面前的平等。
公私伙伴關(guān)系的改革使得一些企業(yè)家想到了1950年代“公私合營(yíng)”的教訓(xùn)，因?yàn)楣胶蠣I(yíng)很快就走向了國(guó)有化，民營(yíng)企業(yè)很快就變成了歷史。盡管今天的公私伙伴關(guān)系絕非公私合營(yíng)，但在公私伙伴關(guān)系里，的確存在國(guó)有資本和民營(yíng)資本對(duì)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的。國(guó)有資本管理者有很強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)來(lái)爭(zhēng)取控制權(quán)，因?yàn)橐坏┩顿Y失誤或因?yàn)槠渌颍捅仨殦?dān)負(fù)起責(zé)任。
自反腐敗運(yùn)動(dòng)以來(lái)，國(guó)家越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公職人員的責(zé)任，而且是終身責(zé)任。在這種情況下，國(guó)有資本的管理者想方設(shè)法規(guī)避對(duì)民營(yíng)企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，其中最有效的方法便是取得公私伙伴關(guān)系中的控制權(quán)。不過(guò)，一旦國(guó)有資本取得控制權(quán)，就勢(shì)必和公私伙伴關(guān)系的初心背道而馳。如同其他國(guó)家，公私伙伴關(guān)系的優(yōu)勢(shì)在于私人資本的效率和效益；如果國(guó)有資本占據(jù)主導(dǎo)地位，公司的運(yùn)營(yíng)又變成了國(guó)有企業(yè)的邏輯。
這里又涉及國(guó)有企業(yè)改革的方法問(wèn)題。中國(guó)存在“三層資本”結(jié)構(gòu)，但對(duì)資本的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分布沒(méi)有明確的規(guī)定。如果國(guó)有資本和民營(yíng)資本之間的競(jìng)爭(zhēng)不可避免，就要思考產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題。如果在同一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)如何與國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)？如上所說(shuō)，即使兩者在法律層面是平等的，但在實(shí)際操作過(guò)程中很難平等。
從經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，也是如此。在國(guó)有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)或壟斷的領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)都沒(méi)有發(fā)展起來(lái)。中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)大多屬于民營(yíng)企業(yè)，因?yàn)檫@個(gè)領(lǐng)域本來(lái)就是新生事物，國(guó)有資本缺位，給了民營(yíng)資本足夠的空間。還有民營(yíng)企業(yè)的很多空間是20世紀(jì)90年代朱镕基民營(yíng)化改革的產(chǎn)物。民營(yíng)化本身盡管也出現(xiàn)了一些短期問(wèn)題（主要是失業(yè)或當(dāng)時(shí)的下崗），但如果沒(méi)有民營(yíng)化的改革，就不可能造就今天人們所看到的三層資本結(jié)構(gòu)。
還有一個(gè)便是空間問(wèn)題。不難發(fā)現(xiàn)，在國(guó)有企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位的地方，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展不起來(lái)；但在三層資本分布比較均衡的地方，各類(lèi)企業(yè)發(fā)展得很好。前者如東北，因?yàn)閲?guó)有資本和企業(yè)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，民營(yíng)資本和企業(yè)缺少空間，不僅民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)，國(guó)有企業(yè)也舉步維艱。后者如廣東和浙江，三層資本分布合理，民營(yíng)資本和國(guó)有資本分工合作，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于其他地方。
政府過(guò)度關(guān)心帶來(lái)壓力
除了結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，政府和企業(yè)交往的一些方法，也經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的擔(dān)憂。這里不僅僅指的是那些“掠奪性”行為，例如不合理的收費(fèi)和納稅等，也包括一些政府對(duì)企業(yè)的過(guò)度關(guān)心和扶持。前些時(shí)候，杭州決定派政府官員進(jìn)駐一些重點(diǎn)企業(yè)，為民營(yíng)企業(yè)提供即時(shí)服務(wù)。可能沒(méi)有人會(huì)懷疑這種做法的初心，是為了有效幫助企業(yè)的發(fā)展。
不過(guò)，這種過(guò)度關(guān)心和扶持也遭到很多人的質(zhì)疑。人們不知道政府為什么要進(jìn)駐企業(yè)？最終的結(jié)果會(huì)如何？如果政府要為企業(yè)服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)有更普遍的做法，也就是說(shuō)，企業(yè)不管大小，政府都應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)？如果因?yàn)榇笃髽I(yè)重要，政府就提供特殊服務(wù)，這種做法本身就是可以質(zhì)疑的。
很顯然，討論民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)有企業(yè)改革密不可分，甚至可以說(shuō)，國(guó)有企業(yè)的改革決定了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的命運(yùn)。這也就是這些年來(lái)人們那么關(guān)切“國(guó)進(jìn)民退”問(wèn)題的原因。盡管?chē)?guó)有企業(yè)改革討論多年，但從來(lái)沒(méi)有形成系統(tǒng)的思路。國(guó)企改革的總體原則可能還是回到古老的儒家智慧，即要避免與民爭(zhēng)利，一旦國(guó)家決定與民爭(zhēng)利，民是沒(méi)有任何辦法抵抗的。
從這個(gè)角度來(lái)看國(guó)企與民企的關(guān)系會(huì)比較清楚，一些領(lǐng)域?qū)儆趪?guó)有資本，一些領(lǐng)域?qū)儆诿駹I(yíng)資本。這種“分工式”改革要比國(guó)企滲透到各個(gè)民營(yíng)企業(yè)領(lǐng)域有效。這樣做并不是說(shuō)國(guó)家沒(méi)有辦法影響民營(yíng)經(jīng)濟(jì)了。實(shí)際上，國(guó)家可以通過(guò)稅收、提供服務(wù)等方式分享民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展成果，而不是直接進(jìn)入民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)分享。同時(shí)，國(guó)有資本占統(tǒng)治地位的領(lǐng)域也要設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在每一個(gè)領(lǐng)域設(shè)有多個(gè)國(guó)有企業(yè)，讓它們互相競(jìng)爭(zhēng)。
金融領(lǐng)域也必須有符合三層資本結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性改革。從現(xiàn)狀看，中國(guó)需要很多國(guó)有或民營(yíng)中小型銀行，為中小型地方國(guó)有或民營(yíng)企業(yè)服務(wù)。這是因?yàn)榇笮蛧?guó)有銀行不會(huì)有足夠的動(dòng)機(jī)服務(wù)中小型企業(yè)，面臨行政或政治上的要求，它們或許會(huì)做些樣子服務(wù)中小型企業(yè)，但本質(zhì)上它們的興趣都會(huì)在大型國(guó)有企業(yè)上。考慮到中小型企業(yè)的重要性，就必須有服務(wù)中小型企業(yè)的金融機(jī)構(gòu)。中小型企業(yè)在就業(yè)、技術(shù)和管理創(chuàng)新方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先其他類(lèi)型的企業(yè)，未來(lái)的大企業(yè)大多會(huì)在它們當(dāng)中產(chǎn)生。
從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府如果要改革大型企業(yè)，無(wú)論是國(guó)有還是民營(yíng)，都會(huì)遇到巨大的困難。原因很簡(jiǎn)單，正是因?yàn)樗鼈儭斑^(guò)大而不能倒”，它們傾向處于壟斷地位。從中小企業(yè)中培養(yǎng)出大企業(yè)就等于培養(yǎng)新的利益，只有讓新的利益沖擊老的利益，國(guó)家才能保持一個(gè)開(kāi)放的企業(yè)體系，否則壟斷一旦形成，企業(yè)體系就封閉起來(lái)，進(jìn)步就會(huì)變得很難了。
不管怎么說(shuō)，從歷史來(lái)看，三層資本結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，很難改變。這個(gè)體制有其自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，不同層資本有其自身的責(zé)任、功能和運(yùn)營(yíng)方式。因此，各個(gè)層面的資本（企業(yè)）必須進(jìn)行怎樣的改革，回避不了這個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。如果改革得當(dāng)，這個(gè)混合經(jīng)濟(jì)體制就可以發(fā)揮出比單純國(guó)有資本體制或民營(yíng)資本體制更為巨大的優(yōu)勢(shì)。這無(wú)論在理論上還是在經(jīng)驗(yàn)上都是有可能的。
作者：鄭永年，浙江人，英國(guó)諾丁漢大學(xué)中國(guó)政治研究所所長(zhǎng)，現(xiàn)任新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)，《中國(guó)》季刊主編，1997年到2006年擔(dān)任過(guò)香港《信報(bào)》的專(zhuān)欄作家，2004年開(kāi)始在新加坡《聯(lián)合早報(bào)》撰寫(xiě)專(zhuān)欄。
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