十七大以后，有關(guān)“大部門體制”的討論迅速升溫，大部制改革被普遍看好，認(rèn)為它將有效地解決一些主管部門職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊等問題。眾所周知，這些問題恰恰在旅游業(yè)管理結(jié)構(gòu)及行政管理體制上表現(xiàn)得更為突出，面臨的問題也相比更多。
日前，國際休閑產(chǎn)業(yè)協(xié)會執(zhí)行副主席、中國社會科學(xué)院旅游研究中心高級研究員、原國家旅游局正局級巡視員李克夫先生在接受中國通用旅游網(wǎng)專訪時指出，旅游產(chǎn)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，作為產(chǎn)業(yè)的模型形成得比較晚，從最初的事業(yè)性質(zhì)逐步演變成產(chǎn)業(yè)部門，這個過程比較短。人們對旅游產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識有一個逐步深化的過程，甚至目前還是有些人存在旅游究竟是事業(yè)還是產(chǎn)業(yè)的模糊認(rèn)識，進(jìn)而對旅游的管理方式也不是非常清楚明確。
究竟旅游是按事業(yè)還是按產(chǎn)業(yè)來管理，究竟歸哪個部門管轄？這是改革中遇到的需要界定的問題。李克夫指出，旅游管理政出多門，職能交叉，重疊，出現(xiàn)部門利益分割和相互牽扯的影響，往往所持意見各不相同，使很多旅游企業(yè)無所適從，旅游主管部門行使行政權(quán)力的時候軟弱無力。
在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，政府部門職能的實(shí)施有些偏差，好多方面表現(xiàn)出背離市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，過分的強(qiáng)調(diào)了政府和計劃在資源配置上的支配地位，沒有發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)性作用。因而長期以來，在許多行業(yè)都摒棄了“政府主導(dǎo)”這樣一個方針，卻能在旅游行業(yè)突出而長久地延續(xù)著，甚至奉為經(jīng)驗(yàn)。在這種指導(dǎo)思想之下形成了幾近“全能性政府”的架構(gòu)，在行政管理上也沒有從直接管理及時轉(zhuǎn)變成間接管理，從而過多的干擾和介入了微觀經(jīng)濟(jì)的層面。在旅游行業(yè)各級主管部門“服務(wù)型政府”的行政理念比較淡薄。這方面需要強(qiáng)有力的改革來解決。
在旅游行業(yè)，目前政企不分，政社不分的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。我們在對東北、西部等地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)研中了解到：旅游企業(yè)國有經(jīng)濟(jì)的比重占絕大比例，比如：重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)幾乎95%以上都是國有的。而這種企業(yè)的管理現(xiàn)在依托的不是真正的企業(yè)，而是政府或翻牌公司，好多企業(yè)都是由政府官員出任董事長、總經(jīng)理。這個現(xiàn)象在旅游行業(yè)的幾大塊資源方—景區(qū)、飯店、旅行社，尤其景區(qū)上表現(xiàn)突出。而許多政府部門對這種現(xiàn)象卻無動于衷，甚至是樂此不疲，對政府直接管理企業(yè)津津樂道，從企業(yè)經(jīng)營部門中謀取利益非常普遍，到現(xiàn)在也沒有很好解決。
還有一個問題：政社不分。政府與社團(tuán)、與中介組織、與行業(yè)協(xié)會的關(guān)系中，整個旅游系統(tǒng)凸現(xiàn)了政府對其的完全替代和覆蓋。目前旅游系統(tǒng)中的協(xié)會功能是比較薄弱的，許多地方?jīng)]有協(xié)會組織。建起來的組織也幾乎全部是政社合一，政府的主要領(lǐng)導(dǎo)兼任協(xié)會主要領(lǐng)導(dǎo)。大家都知道行政許可法對政府的權(quán)力、權(quán)限有明確規(guī)定，可是在旅游系統(tǒng)中，政府在多方面表現(xiàn)出越權(quán)操作。協(xié)會基本上沒有自己的自主權(quán)。更不可能完成它的四大職權(quán)中的維權(quán)職能。這種做法本身是違規(guī)的。甚至可以說是違背行政許可法的。市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中中介組織是具有一個非常重要地位的。可是在旅游行業(yè)中介組織形同虛設(shè)，這必然要影響旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將來通過政府行政管理體制改革進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)行環(huán)節(jié)職能，要把更多職能放到協(xié)會和其它中介組織上來，如果沒有這方面大刀闊斧的改革，這一點(diǎn)就很難做到。
旅游業(yè)是個特殊行業(yè)，涉及面廣，跨度大，改革會觸及方方面面，比如解決政企不分、職能偏差等問題時，必然要面對各部門之間錯根盤節(jié)、交織的關(guān)系。談到旅游改革的關(guān)鍵點(diǎn)，李克夫指出，其一是，政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)不僅是形式上的整合，應(yīng)當(dāng)還有實(shí)際意義上的整合。對旅游產(chǎn)業(yè)來講是實(shí)質(zhì)上的資源再分配。其二是，整合產(chǎn)生的新機(jī)構(gòu)應(yīng)該在職能和職責(zé)上更為明確。其三是，機(jī)構(gòu)設(shè)施上應(yīng)該與職能相街接。其四，通過行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)設(shè)置要大面積的解決旅游行業(yè)政企不分、政社不分的現(xiàn)象。五，通過行政管理體制的改革，要進(jìn)一步明確政府和中介組織之間的關(guān)系，政府做什么，中介組織做什么，要非常的分明，這樣便于旅游行業(yè)中介組織的建立和完善，我們期望這次改革是發(fā)展壯大旅游行業(yè)的中介組織一個重大的轉(zhuǎn)折。六，政府管理經(jīng)濟(jì)工作方面，應(yīng)該進(jìn)一步推動旅游行業(yè)的市場經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境，要形成一個“小政府，大社會”這樣一種框架，發(fā)揮這樣一種作用，進(jìn)一步的放權(quán)搞活，真正讓市場當(dāng)家，企業(yè)作主，而政府服務(wù)。
【相關(guān)專題】2008第二屆中國休閑經(jīng)濟(jì)發(fā)展論壇 |
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