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    來源：《當(dāng)代金融家》  作者：崔學(xué)敏 喬 杰 王德勇
    政府投融資平臺的資產(chǎn)多以土地為主，當(dāng)宏觀調(diào)控時(shí)土地預(yù)期收益可能大幅縮水，若政府又無力償還債務(wù)，只能以抵押的土地作為償還物，則加大銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

    白山市是地處我國東北邊陲的地級中小城市。2008年，國家實(shí)施了一系列刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策，白山市12家政府投融資平臺也進(jìn)行了大量債務(wù)融資活動(dòng)，融資余額12億元，其中當(dāng)?shù)劂y行貸款7.9億元，占全部融資總額的66%。

    白山市投融資平臺公司的組織結(jié)構(gòu)、融資方式、貸款管理模式等差異較大。組織結(jié)構(gòu)方面，有國有獨(dú)資的城市投資管理公司、項(xiàng)目管理公司和承建方為主體的融資公司。融資方式方面，有政府信用擔(dān)保、土地收益融資和其他資產(chǎn)融資。貸款管理模式方面，各家金融機(jī)構(gòu)有所差別，有報(bào)賬制度管理模式、信用貸款管理模式、抵質(zhì)押貸款管理模式。

    中小城市融資平臺公司在支持地方城市建設(shè)、國有企業(yè)改制等方面發(fā)揮了一定作用。金融機(jī)構(gòu)對平臺公司貸款進(jìn)行了梳理，積極采取保全措施，加大了風(fēng)險(xiǎn)管控力度，公司貸款風(fēng)險(xiǎn)尚未暴露出來。但由于平臺公司沒有形成商業(yè)化運(yùn)作模式，透明度不高，加之地方財(cái)政負(fù)債過高，融資規(guī)模過大，而銀行貸款管理模式粗放、過分依賴政府信用等，使平臺公司貸款出現(xiàn)損失的可能性加大，潛在風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。

    潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷

    第一，投融資平臺法人結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制不健全，銀行貸款存在一定風(fēng)險(xiǎn)。白山市政府投融資平臺公司中，有6家公司的法人為政府常務(wù)副職，其管理層為政府各局領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際操作一般是財(cái)政局、建設(shè)局、交通局等部門。平臺自身沒有主動(dòng)融資的權(quán)力，一般需要政府、人大的有效授權(quán)才能進(jìn)行，籌集資金到位后，由具體的主管部門進(jìn)行實(shí)際操作，支配和使用，這就形成了主管部門只關(guān)注如何融資，而忽視了對資金的有效管理，且平臺管理層為各局領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)際操作中很難形成有效合力，對資金的監(jiān)管只能聽之任之。在管理不到位的情況下，不排除有“事前虛增資本金，融資后抽逃資本金、挪用融資資金”的現(xiàn)象發(fā)生，從而使銀行貸款存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。而且，政府領(lǐng)導(dǎo)人員變動(dòng)頻繁，而投融資平臺相應(yīng)的管理很難跟上，也形成了管理上的漏洞。有的平臺公司原法人和管理層人員都發(fā)生了變化，卻沒有對融資資金進(jìn)行有效的交接，對法人和管理層也沒有及時(shí)進(jìn)行變更，銀行在索貸時(shí)出現(xiàn)困難。

    第二，地方財(cái)政負(fù)債過高，對平臺擔(dān)保存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府自身財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。從白山市政府來看，上一年度財(cái)政赤字超過了100%，縣區(qū)級財(cái)政狀況更不容樂觀。其次，政府投融資平臺償債壓力較大。最后，擔(dān)保公司的能力不足。

    第三，平臺融資透明度低，還款責(zé)任不清晰。通過調(diào)查和金融機(jī)構(gòu)反映，地方政府自身對投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況也說不清楚，銀行在實(shí)際操作過程處于弱勢地位，只能依靠地方政府的財(cái)政擔(dān)保作為風(fēng)險(xiǎn)管理的手段。另外，白山市大部分投融資平臺存在還款責(zé)任不清晰，借款、用款、還款人不統(tǒng)一的情況。一是借款人和用款人為項(xiàng)目公司，而還款人為財(cái)政。二是借款人和還款人為城投平臺公司，而用款人為項(xiàng)目公司。三是借款人為承建公司，還款人和用款人為財(cái)政。由于借款人、用款人、還款人相對分離，且少數(shù)投融平臺“一套人馬、幾塊牌子”，政企不分，很容易形成還款責(zé)任主體不清，一旦出現(xiàn)還款危機(jī)，法律糾紛將很難避免。

    第四，投融資平臺沒有形成商業(yè)化運(yùn)作模式，透明度不高。在目前的投融資體系中，城投公司注冊資本金基本來源于財(cái)政撥付，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)較少，多數(shù)為公益性資產(chǎn)。市政府實(shí)際上是城建項(xiàng)目投融資市場管理者，既是投資者，也是經(jīng)營者，而城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的決策、融資、建設(shè)、經(jīng)營和管理又由市政府的不同部門來執(zhí)行。城投公司基本僅擔(dān)任“出納”角色，沒有形成真正意義上的、符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。而且，政府信用擔(dān)保貸款信息不透明，缺乏公共監(jiān)督，總量難控制，地方政府在短時(shí)間內(nèi)貸款額度太大，一旦進(jìn)入還本付息高峰，可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，從而給銀行帶來巨額損失。

    第五，政府負(fù)債比例過高，銀行貸款管理過分依賴政府信用。當(dāng)政府各方債務(wù)出現(xiàn)集中償還時(shí)，易出現(xiàn)政府償債危機(jī)。

    第六，融資規(guī)模過大，有可能風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。政府投融資平臺的資產(chǎn)多以土地為主，政府依靠土地出讓和增值收益來償還銀行貸款的意圖也十分明顯。當(dāng)宏觀政策出現(xiàn)調(diào)整時(shí)，土地的預(yù)期收益有可能會(huì)出現(xiàn)大幅縮水，而政府由于負(fù)債規(guī)模過大，一時(shí)無法償還債務(wù)，只能以抵押在銀行的土地作為償還物，這樣，銀行就只能來承接這種轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。

    完善管理防范風(fēng)險(xiǎn)

    第一，建立地方政府債務(wù)和投融資平臺管理的體系和制度，提高透明度。將政府信用支持的相關(guān)地方投融資平臺債務(wù)納入政府債務(wù)管理的范疇，嚴(yán)格按照政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)審核其舉債行為和規(guī)模，對于超出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的，要限制其進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)性融資規(guī)模，降低其負(fù)債水平，從而有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)大；完善投融資平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，提高運(yùn)營效率；要規(guī)范地方投融資平臺的融資、投資、建設(shè)，提高投融資平臺債務(wù)規(guī)模的透明度，防范投融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)連帶形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

    第二，促進(jìn)投融資平臺的商業(yè)化運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

    第三，引導(dǎo)銀行加強(qiáng)對投融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)管理，降低風(fēng)險(xiǎn)水平。要引導(dǎo)銀行規(guī)范放貸行為，提高銀行的項(xiàng)目評估能力和風(fēng)險(xiǎn)控制水平，使得銀行在發(fā)放貸款時(shí)，更多地根據(jù)項(xiàng)目的未來收益情況來做決策，而不是僅看有無地方政府擔(dān)保或土地抵押。同時(shí)，銀行要加強(qiáng)貸后管理，加大貸款流向和使用管理力度，防范投融資平臺的不規(guī)范用款行為，防止出現(xiàn)貸款挪用這種嚴(yán)重問題的發(fā)生，從而降低風(fēng)險(xiǎn)水平。